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政策思考改革政务官制度根治香港管治困局(上

admin   2020-12-20 22:13   来源:未知 关闭窗口

  香港现时共有十七万七千名公务员,当中主要分为两大类,一类是须定期调派到不同政策局及部门工作的公务员,这包括政务主任(AO)及行政主任(EO),他们一般会两至三年调职一次;另一类是毋须调任的公务员,这包括专业职级的公务员如医生、律师、建筑、技术人员等。

  政务职系作为政府的专业管理“通才”,执掌公务员体系内很多重要职位。若政府是一部电脑,政务官便是裏面的中央处理器,主宰整个政府的运作。

  级政务职系分为五个职级,由职级低至高依次序排列分别是:级丙级政务官、级乙级政务官、级乙一级政务官、级甲级政务官、级甲一级政务官。助理秘书长通常是级丙级政务官;当了助理秘书长十年便会升任首席助理秘书长。而大部分政策文件都是由首席助理秘书长这层政务官草拟的,因为职级较高的副秘书长和常任秘书长,一般来说只会开会对外应酬,而不会亲自处理政策问题。换言之,首席助理秘书长作为政府的前线,他们的表现直接影响政府表现。

  大部分政务主任一入职便被派到政策局统筹政策,也有一些被派往不同部门当执行政策的工作,如现时很多部门的署长都是政务主任出身。政务主任最大的弱点是缺乏专业知识,故经常出现管大学的不懂大学、管文化的不懂文化、管环保的不懂环保……诸如此类。因为相关知识不足,所以很多时都是少做少错,“紧守”岗位三年便调职,工作表现好坏与否,也无碍加人工。而政府没有积极鼓励政务主任进修,或只是资助他们修读一些短期的、实质效用不大的公共行政课程。由於香港的政务主任根本没有做政策研究的能力,所以他们的工作性质其实较像行政秘书,并不是真正的政务主任。

  严格来说,香港的政务主任只是“事务官”,所以问责副局长和助理才算是政务主任,因为他们是由特首任命,又是负责对外、替政府政策辩护,性质上较适合称之为“政务主任”,而现时的政务主任应改称为“事务官”。

  政务主任与事务官之间的分别,历史上可以考究英国的君主立宪制度。君主立宪制下,议会由大多数党执政,党领袖成为首相。英国首相享有任命的权力,透过任命制度,首相可招揽与自己取态相若的人士加入政府,令施政更加有效和顺畅;与此同时,亦清楚地劃分了政务主任和公务员工作上的角色和分工,发挥政务主任和事务官彼此间的配合。英国的公务员以专业知识支援任命的政务主任,向他们提供充足的资料作为施政参考;另一方面,政务主任的网络资源是公务员所缺乏的,包括他们与内阁的紧密沟通、动用不同专业界别的能力等,这些资源,都有助政务主任向议员和公众争取政策支持。简单来说,即是公务员负责提供资料意见,为政策的推动建立平台,而政务主任会就他们提供的资料,决定政策的具体方向,因此公务员的质素直接影响了施政的水平。

  香港回归二十三年,历任特首都是上任初期有强劲的支持,但过了一阵子,往往会因为政策制定而下滑。是现实的,执政有成果,市民安居乐业,政府自然有威信。

  新加坡是个家长式的国家,但各种民生政策,如教育、医疗、衞生、城市规劃等都有板有眼,人民的生活质素亦越来越好。

  过往特区政府施政被动,被和传媒拉着走,部分人以为派钱、落区便可以收买人心,不肯下苦功做好政策。总之不论政策重要与否,没人批评的便一定不加理会,特首委任的副局长和助理,一些人或许更适合当公关,多於真正懂得做政策研究。政策研究做得不好,施政质素又怎能改善?施政不好,自然插水。

  特区政府应该参考英国和新加坡推行的公务员改革。英国前首相贝理雅在九七年上台不久,颁布了《现代化政府》,仔细订出公务员往后发展蓝图,内容重点是强化政策能力。以往戴卓尔夫人年代,太着重公务员管理制度改革,而忽略加强政策质素,导致不同部门之间,以至地方和中央之间都未能协调,政策亦因而不够前瞻性,只因应不同的压力,作短期反应。有见及此,贝理雅成立“管理及政策研究中心”,专门加强政务主任和公务员的政策研究能力,并将原有的“文官学院”纳入“管理及政策研究中心”,在培训公务员政策能力之余,也能同时展开政策研究工作。

  新加坡公务员的改革措施,特别是其公共服务学院,都是以加强公务员的专业能力作为宗旨。新加坡公共服务学院是一个法定机构,有自己的董事局,有自己的营运模式,由管理层率领二百多名职员进行培训公务员的工作。新加坡公共服务学院注重公务员政策制订的培训,强调须要透过不断学习、不断研究及与权威交流,增强知识和专业性。

  至於针对高级公务员培训方面,新加坡公共服务学院下设有“政策发展学院”及“管治及政策中心”,有层次给公务员安排培训计劃。通常第一层是基础培训学习,领域包括政府管理、公共政策研讨等。之后的培训重点会在於讨论,公务员须进行有关远景规劃、经济及发展策略的研究。最后阶段,则是撰写政策研究报告,完成整个训练。